治理和善治引論

作者：俞可平（資料來源：天府評論－行政法論壇）

1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了「治理危機」（crisis in governance），此後「治理」一詞便廣泛地被用於政治發展研究中，特別是被用來描述後殖民地和發展中國家的政治狀况。例如，世界銀行1992年年度報告的標題就是「治理與發展」（Governance and Development），經濟合作與發展組織（OECD）在1996年發布一份名爲「促進參與式發展和善治的專案評估」(Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance)；聯合國開發署（UNDP）1996年的一份年度報告的題目是「人類可持續發展的治理、管理的發展和治理的分工」(Governance for Sustainable Human Development, Management Development and Governance Divis- ion)；聯合國教科文組織（UNESCO）在1997年也提出了一份名爲「治理與聯合國教科文組織」(Governance and UNESCO)的檔案;《國際社會科學雜志》1998年第3期出了一個名爲「治理」（Governance）的專號。聯合國有關機構還成立了一個「全球治理委員會」（the Commission on Global Governance），幷出版了一份名爲《全球治理》的雜志（Global Governance）。

英語中的治理一詞（governance）源於拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治（go- vernment） 一詞交叉使用，幷且主要用於與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，自從90年代以來，西方政治學和經濟學家賦予Governance 以新的含義，不僅其涵蓋的範圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且其涵義也與government相去甚遠。它不再只侷限於政治學領域，而被廣泛作用於社會經濟領域，不再在英語世界使用，幷且開始在歐洲各主要語言中流行。正如研究治理問題的專家鮑勃·杰索普(Bob Jessop)所說的那樣：「過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成爲一個可以指涉任何事物或毫無意義的『時髦詞語』」。

90年代以來，西方學者，特別是政治學家和政治社會學家，對治理作出了許多新的界定。治理理論的主要創始人之一羅森瑙（J.N.Rosenau）在其代表作「沒有政府統治的治理」和「21世紀的治理」等文章中將治理定義爲一系列活動領域裏的管理機制，它們雖未得到正式授權，却能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支援的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的强制力量來實現。

羅茨（R.Rhodes）認爲：治理意味著「統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同於前，或是以新的方法來統治社會」。接著, 他還詳細列舉了六種關于治理的不同定義。這六種定義是：1）作爲最小國家的管理活動的治理, 它指的是國家削减公共開支，以最小的成本取得最大的效益。2）作爲公司管理的治理, 它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制。3）作爲新公共管理的治理, 它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務。4）作爲善治的治理,它指的是强調效率、法治、責任的公共服務體系。5）作爲社會--控制體系的治理, 它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。6） 作爲自組織網路的治理, 它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網路。

庫伊曼（J.Kooiman）和範·弗利埃特（M.Van Vliet）指出：「治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部强加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行爲者的互動」。

研究治理理論的另兩位權威格裏·斯托克（Gerry Stoker）對目前流行的各種治理概念作了一番梳理後指出，到目前爲止各國學者們對作爲一種理論的治理已經提出了五種主要的觀點。這五種觀點分別是：

1）    治理意味著一系列來自政府，但又不限於政府的社會公共機構和行爲者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，它認爲政府幷不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公衆的認可，就都可能成爲在各個不層面上的權力中心。

2）    治理意味著在爲社會和經濟問題尋求解决方案的過程中，存在著界綫和責任方面的模糊性。它表明在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自願性團體，後者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。

3）    治理明確肯定了在涉及集體行爲的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。進一步說，致力於集體行動的組織必須依靠其他組織；爲達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取决于各參與者的資源，而且也取决于游戲規則以及進行交換的環境。

4）    治理意味著參與者最終將形成一個自主的網路。這一自主的網路在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。

5）    治理意味著，辦好事情的能力幷不僅限於政府的權力，不限於政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。

在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會于1995年發表了一份題爲《我們的全球夥伴關係》的研究報告，幷在該報告中對治理作出瞭如地獄定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和幷且採取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以爲符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

從上述各種關于治理的定義中我們可以看到，治理一詞的基本含義是指在一個既定的範圍內運用權威維持秩序，滿足公衆的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關係中運用權力去引導、控制和規範公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規範基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。

 「治理」(governance)與「統治」（government）從詞面上看似乎差別幷不大，但其實際含義却有很大的不同。在不少學者眼中，區分治理與統治兩個概念甚至是正確理解治理的前提條件。正如讓－彼埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所說，「治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念」。治理作爲一種政治管理過程，也像政府統治一樣需要權威和權力，最終目的也是爲了維持正常的社會秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有兩個基本的區別。

首先，治理與統治的最基本的，甚至可以說是本質性的區別就是，治理雖然需要權威，但這個權威幷非一定是政府機關；而統治的權威則必定是政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、强制與自願的合作。治理的主要特徵「不再是監督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理；不再是由國家『指導』，而是由國家和私營部門合作」。所以，治理是一個比政府更寬泛的概念，從現代的公司到大學以及基層的社區，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統治，但却不能沒有治理。

其次，管理過程中權力運行的向度不一樣。政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、夥伴關係、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在於建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網路的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

就其直接原因而言，西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。市場的失效指的是僅運用市場的手段，無法達到經濟學中的帕雷托最優（Pareto optimum）。市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行爲、克服生産的無政府狀態、統計成本等方面存在著內在的侷限，單純的市場手段不可能實現社會資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國家的計劃和命令等手段，也無法達到資源配置的最優化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經濟利益。正是鑒于國家的失效和市場的失效，「愈來愈多的人熱衷於以治理機制對付市場和／或國家協調的失敗」。

治理可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，但治理也不可能是萬能的，它也內在地存在著許多侷限，它不能代替國家而享有政治强制力，它也不可能代替市場而自發地對大多數資源進行有效的配置。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎之上，它是以國家和市場手段的補充。在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治理失效的可能。用杰索普的話來說，「治理的要點在於：目標定於談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解成是由於有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而未能重新界定目標所致」。

既然存在著治理失效的可能性，那麽，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等問題便自然而然地擺到了學者面前。不少學者和國際組織紛紛提出了「元治理」（meta-governance）、「健全的治理」、「有效的治理」和「善治」等概念，作爲對上述問題的回答。其中「良好的治理」或「善治」的理論最有影響。

自從有了國家及其政府以後，善政便成爲人們所期望的理想政治管理模式，這一點古今中外概莫例外。我國古已稱之的「善政」，大體相當于英語裏所說的「good government"（可直譯爲「良好的政府」或「良好的統治」）。在中國傳統政治文化中，善政的最主要意義，就是能給官員帶來清明和威嚴的公道和廉潔，各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。不過，更抽像地說，善政的內容，無論在中國還是在外國，在古代還在現代，都基本類似，一般都包括以下幾個要素：嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務。毫無疑問，只要政府存在一天，這樣的善政將始終是公民對于政府的期望和理想。

但是，善政在政治理想中的這種長期獨占鰲頭的地位，從90年代以後却在世界各國日益遭到了嚴重的挑戰。與善政構成挑戰的是「善治」，其英文名爲good governance （可直譯爲「良好的治理」等）。90年代以來，在英語和漢語的政治學文獻中，善治概念的使用率直綫上升，成爲出現頻率最高的術語之一。善治究竟意味著什麽？它的本質特徵是什麽？它有哪些基本要素？對這些問題政治學家們尚在爭論之中。不過，從業已發表的文獻中，我們已經能够發現一些共同的東西。

概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特徵，就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態。一位法國的銀行家說，構成善治的有以下四個要素：「１）公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過司法獨立、亦即法治來實現；２）公共機構正確而公正地管理公共開支，亦即進行有效的行政管理；３）政治領導人對其行爲向人民負責，亦即實行職責和責任制；４）資訊靈通，便於全體公民瞭解情况，亦即具有政治透明性」。綜合各家在善治問題上的觀點，我們可以發現善治的基本要素有以下五個：

1）    合法性（legitimacy）。它指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。它與法律規範沒有直接的關係，從法律的角度看是合法的（legal）東西，幷不必然具有合法性。只有那些被一定範圍內的人們內心所體認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識和政治認同感。所以，善治要求有關的管理機構和管理者最大限度地協調各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認可。

2）    透明性（transparency）。它指的是政治資訊的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的資訊，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治資訊。透明性要求上述這些政治資訊能够及時通過各種傳媒爲公民所知，以便公民能够有效地參與公共决策過程，幷且對公共管理過程實施有效的監督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。

3）    責任性(accountability)。它指的是人們應當對其自己的行爲負責。在公共管理中，它特別地指與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務。責任性意味著管理人員及管理機構由於其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。沒有履行或不適當地履行他或它應當履行的職能和義務，就是失職，或者說缺乏責任性。公衆，尤其是公職人員和管理機構的責任性越大，表明善治的程度越高。在這方面，善治要求運用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構的責任性。

4）    法治（rule of law）。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標是規範公民的行爲，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序；但其最終目標在於保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。從這個意義上說，法治與人治相對立，它既規範公民的行爲，但更制約政府的行爲，它是政治專制的死敵。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。

5）    回應（responsiveness）。這一點與上述責任性密切相關，從某種意義上說是責任性的延伸。它的基本意義是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延及或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民徵詢意見、解釋政策和回答問題。回應性越大，善治的程度也就越高。

6）    有效（effectiveness）。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機構設置合理，管理程式科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。

善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政於民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的範圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小範圍的社群來看，可以沒有政府統治，但却不能沒有公共管理。善治有賴于公民自願的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多隻有善政，而不會有善治。所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說，民間社會是善治的現實基礎，沒有一個健全和發達的民間社會，就不可能有真正的善治。

反過來說，９０年代以來善治的理論與實踐之所以能够得以産生和發展，其現實原因之一就是公民社會或民間社會（civil society）的日益壯大。公民社會是國家或政府之外的所有民間組織或民間關係的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織(NGO) 、公民的志願性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱爲「第三部門」（the third sector）。公民社會組織（civil society orga- nizations,簡稱CSOs）有以下三個顯著的特點。

其一是它們的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現的，它不代表政府或國家的立場；其二是它們的獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上它們都在相當程度上獨立於政府；其三是自願性，參加公民社會組織的成員都不是强迫的，而完全是自願的，因此這些組織也叫公民的志願性組織。CSOs發展壯大後，它們在社會管理中的作用也日益重要，它們或是獨自承擔起社會的某些管理職能，或是與政府機構一道合作，共同行使某些社會管理職能。由CSOs獨自行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理。所以，瑪麗－克勞德·斯莫茨這樣說：「關于治理的多項研究都 以唯一的一個前提爲出發點：現代社會愈來愈複雜、愈來愈分裂，是一張由大量相互差別、各自獨立的社會子系統組成的網。諸多社會部門（消費者、運輸用戶、狩獵者、店主等協會）有能力組織起來，保護自己的資源，却無需考慮它們的活動在總體上將對社會造成什麽後果；它們組織網路，制定自己的標準」。

善治是政府與公民之間的積極而有成效的合作，這種合作成功與否的關鍵是參與政治管理的權力。公民必須具有足够的政治權力參與選舉、决策、管理和監督，才能促使政府幷與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。顯而易見，保證公民享有充分自由和平等的政治權力的現實機制只能是民主政治，這樣，善治與民主便有機地結合了起來。專制政治在其最佳的狀態下，可以有善政，但不會有善治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實現，沒有民主善治便不可能存在。

將善治的思想直接應用於實際的最初機構，是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。在90年代，這些國際組織不僅對善治進行了專門的理論研究，而且把善治作爲其評估受援國現狀的主要標準之一。對那些在它們看來沒有良好治理狀况的國家，它們就要求這些國家進行必要的改革，使之符合其善治的標準。毫無疑問，它們這樣做的主要目的是提高其援助的效益，確保受援國償還貸款的能力。在這些國際機構看來，要實現這一目的，就必須引入自由主義的市場經濟體制，必須使國內市場的自由化，幷消除自由貿易的壁壘。而市場體制需要與之相適應的社會政治結構和社會社會政治狀態，其中包括政治合法性、社會秩序和行政效率。

正如聯合國社會發展研究所副所長阿爾卡塔拉(Cynthia Hewitt de Alcantara)女士所說，在這一點上，善治的概念就極爲有用。因爲它使國際金融機構能從經濟主義中掙脫出來，去重新思考與經濟重組相關的關鍵性政治和社會問題。此外，這樣做也毋需觸動受援國敏感的國內政治與行政問題。借用「善治」而不用敏感的「國家改革」或「社會政治變革」等詞眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國國內政治問題，而又避免使人覺得它們超越了其職責和許可權而干預了主權國家的國內政治事務。

其實，善治的理論與實踐在90年代的勃興還有其更深刻的原因。首先，善治比傳統的善政的適用範圍更大。善政的範圍與政府的範圍是一致的，而在現代社會中，許多領域是政府行爲所不能幹預的，小到公司、社區、俱樂部、職業社團等民間組織，大到國際社會。而善治則不受政府範圍的限制，公司需要善治，社區需要善治，地區需要善治，國家需要善治，國際社會也需要善治。其次，全球化正成爲我們這個時代的最主要特徵，事實上許多人已經把我們這個時代稱之爲「全球化時代」(Global Age)。全球化的重要特徵之一,是跨國組織（transnati- onal organizations）和超國組織(supranational organizations)的影響日益增大，民族國家的主權及其政府的權力日益削弱。隨著民族國家傳統的政府權威的削弱,善治的作用則日益增大。因爲國際社會和國內社會在全球化時代同樣需要公共權威和公共秩序，但這是一種新的公共權威和公共秩序，它不可能由傳統的國家政府來創立，只能通過善治來實現。最後，善治是民主化進程的必要後果。民主化是我們這個時代的政治特徵,也是人類社會不可阻擋的歷史潮流。民主化的基本意義之一，是政治權力日益從政治國家返還公民社會。政府權力的限制和國家職能的縮小，幷不意味著社會公共權威的消失,只是這種公共權威日益建立在政府與公民相互合作的基礎之上。

雖然治理理論還很不成熟，它的基本概念還十分模糊，但它打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式，即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，它把有效的管理看作是兩者的合作過程；它力圖發展起一套管理公共事務的全新技術；它强調管理就是合作；它認爲政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源；它把治理看作是當代民主的一種新的現實形式等等，所有這些都是對政治學研究的貢獻，具有積極的意義。但是，在西方的治理理論中也存在著一種極其危險的傾向,這就是它有可能成爲某些跨國公司和國家干預別國內政、謀求國際霸權的理論依據。治理理論，尤其是全球治理理論，建立在政府的作用和國家的主權無足輕重、民族國家的疆界模糊不清這一前提之上，强調治理的跨國性和全球性。這裏的危險就在於,削弱國家主權和主權政府在國內和國際治理中的重要作用，客觀上有可能爲强國和跨國公司干涉別國內政、推行國際霸權政策提供理論上的支援。所以，對于治理理論，特別是全球治理理論的這一危險傾向，我們必須給予高度的警惕。