沒有公民權的公民

陳瑞仁的起訴書，讓法律人在人人喊打的時刻，總算感覺抬得起頭來。但同日大法官所作成的釋字六一八號解釋，居然公然承認某些「中華民國公民」可以沒有「公民權」—只因他們晚了五十多年到台灣。司法也許真的很「獨立」，但對人權欠缺關切的司法，還是讓人失望。

釋字第六一八號解釋處理了兩岸關係條例第二十一條是否合憲的問題。依據這個法律，大陸人民即便定居在台灣，也要十年後才能擔任公職人員。什麼叫「定居」？就是取得「台灣人」的「公民身分」，不但可以永久居住在台灣，拿到中華民國身分證與護照，而且可以投票選總統。依據憲法的規定，原籍大陸人民一旦獲准定居，就是「台灣地區人民」。無論政治上你認為兩岸關係是「兩國」還是「一國」，他們都是「本國人」，所以政府不能拿對待一般「外國人」或「大陸人民」的標準來對待已經定居在台灣的「正港台灣人」。

「服公職權」與投票權一樣，都是「公民權」的核心。因為這些權利都象徵著做為國家頭家的主權者，能夠參與行使統治權。任何國家一旦依法拒絕給予「公民」應有的「公民權」，就表示「公僕」可以拒絕「頭家地位」，這是非常嚴重的事情！大法官僅以憲法第七條的平等權，進行極寬鬆的審查。殊不知「拒絕基本公民權」或「承認次等公民之存在」，已經超越了憲法第七條，而到了違反憲法第二條「主權屬於國民全體」規定的地步！「主權屬於國民全體」，意味著「每一個國民」都是主權者，都是國家的主人。在一個以「國民主權」為基石的立憲國家，居然能容許次等公民之規定存在，實是匪夷所思！

大法官還拿公務員的「忠誠義務」以及大陸人民對「自由民主憲政體制認識」做為支持這個法律的理由。但這些在本案都是說不通的。

首先，對於是否給予「公民身分」，每個國家都有裁量權。如果政府認為大陸人民或個別大陸人民的忠誠有問題，大可永遠不給他（她）公民身分。捨此不為，一面承認他們是「咱台灣人」的一份子，同時又疑神疑鬼怕他們出賣台灣，豈不令人心冷？愛人者人恆愛之，這樣歧視排外的國家怎能叫歸化者敬愛？

其次，要擔任公職人員，本來就得通過考試、實習，以及其他的訓練過程。憑什麼說通過層層關卡考試的「原籍大陸台灣人」，會比其他「原生台灣人」更不懂自由民主秩序？更有賣台風險？如果真的如此，我們的考試制度與重重身家忠誠調查是否只是虛文？

第三，能夠依法「定居」台灣者，其實早已在台灣居留多年，絕非全然未接觸「自由民主體制」之人。何況，他們如果真的這麼沒有民主素養，又為何開放讓他們投票選總統？這難道不會干預影響台灣政治嗎？能選總統卻不能當基層公務員？以美國來比較，雖然美國憲法對歸化之公民參選「總統」或「國會議員」有限制，但可沒限制歸化公民擔任清潔隊員、科員等基層事務官。更何況，這些規定在美國也已經遭受普遍的抨擊，只是因為修憲程序繁瑣困難，才暫時無法修正。

大法官還錯誤地拿憲法增修條文第十一條來當擋箭牌。但增修條文第十一條規範的是「自由地區與大陸地區人民權利義務關係」，而本法規範對象卻僅涉及（已經定居的）「自由地區人民」。憲法哪兒在「自由地區人民」與「大陸地區人民」之間，再分出一種「來自大陸的自由地區人民」？

這種對待移民的粗暴態度，實在不應該出現在有移民傳統且正邁向全球化、多元化的台灣。歐洲許多國家給予「外勞」地區性之選舉投票權。美國的移民法雖在邊境管理上相當野蠻，但卻也從憲法平等權條款，認定長居美國的「外國人」具有工作權與在州政府服公職的權利。人家是「外國人可投票或服公職」，我們卻連歸化（定居）了的公民，都不能享有擔任非政治性公職人員的公民權利。相差何止千里！

筆者從事移民人權之研究與運動以來，從未如今日這樣沮喪挫折。因為政客、官僚帶有種族排外主義也就罷了，但口口聲聲以基本人權為念，又獨佔法律違憲審查權的憲法大師們，卻也認為憲法可以容忍代議政府以奴欺主削減頭家的公民權，創設次等公民或「永遠的外人」。這個解釋顯示出釋憲者不自覺的排外國族主義幽靈—因為他們「曾經」是「外人」，又涉及「兩岸關係」，所以就沒有什麼「人權」好談了。連「歸化公民」都要永遠帶著「外人病毒」（至少十年），連自詡人權捍衛者的大法官都認為國族主權重於公民人權，以後我們要怎樣跟從不把人權放眼中的行政部門與某些社會人士爭取移民移工的人權？

（台社成員，政大法律系助理教授，美國印第安那大學布魯明頓校區法學博士，移民移住人權修法聯盟顧問）

廖元豪／蘋果日報　2006.11.08