誠實地面對公投背後的價值選擇

「讓人民心裏產生政府所中意的意志，沒有哪個政府會覺得難以做到。」──以撒．柏林《自由四論》中譯本頁285

三月二十號即將到來。這一天，我們將票選下一任總統，也要面對一場政府交辦的公民投票。總統選誰，多少取決於選民的個人偏好，大概沒有絕對的是非可言。公民投票則涉及公民在這個制度之下的尊嚴與自主，涉及一些價值的衝突，值得盡量明辨。

關於這次公投的討論，迄今主要集中在是否合法的問題上。政府一件措施是否違憲違法，居然引起近半數的國人憂慮、引起相當數目的法政學者質疑、也引起輿論界的議論，那當然是很嚴重的事情。何況，事涉公投，全體公民的名義有沒有遭非法濫用，更非尋常的適法爭議。在廣泛的質疑聲浪中，行政部門不擔心陷投票民眾於違法風險，不能不說有夠冷酷、刻薄。

不過，合法與否只是問題的一面。一些我所尊敬的論者──限於體例和篇幅，恕我在此不指名就教──表示，即使三二零公投的合法性可疑，卻仍願意肯定公投制度本身，理由在於公投具備了更高的民主成分，也有表達中華民國國民整體意志的效果。這兩個說法，牽涉到很重要的價值，有必要檢討和澄清。我們要問：第一、公民投票是民主的「深化」嗎？第二、國民的意志應該藉公投來「凝聚」嗎？

民主深化論

公民投票的理念是：讓公民直接、自行決定公共事務。不錯，這個理念將民主原則推展到了極致，堪稱深化。既然如此，為甚麼在各國的民主制度裏，公投都是特例而非常態？那是因為，公投乃至於民主，不只涉及理念、原則，而是需要實際操作的制度，與權力運作的條件和法則不可或分。在現實政治裏，要公民直接決定公共議題，必然牽涉到誰來界定和陳述議題、誰來下達選項、選擇時機、詮釋和建構這個議題的環境與背景、以及動員。在現代社會裏，這些都是統治者的禁臠。之所以如此，與其歸咎於統治者的主觀意圖，不如從政治權力相對於公民社會的結構性優勢著眼。

所謂政治權力居於優勢，就是在所有的主權國家(sovereign state)裏，政治權力都是最高決定者(sovereign)。政治權力若以國民為名行事，就構成了國民主權；以國會為名，則構成了國會主權。無論名義何在，主權──也就是最高的權力──屬於政治力量則屬不爭。在政治權力的優勢之下，公民投票雖以公民為名，卻是典型的公民選民化；在公民投票的過程裏，公民只能面對別人所規定的正反兩個選項打勾。那麼人民能夠將公投搶回來，真正成為公民表達意志的管道嗎？殘酷的事實是：在政治權力居於優勢的情況之下，那要看它（政府、政黨）是否同意。

公投理念與現實的這種背離，直接民主也是一例。當然，面對理念與現實的緊張，進步的態度是用理念改造現實，而非放棄理念屈從現實。不過，改造之途不能飲酖止渴。要增加公民的參與和權力，是默認政治勢力的出題權，驅趕選民們魚貫進入投票所應考作答呢？還是追求政治的公共化，設法讓公民們在公共領域主導議題、發展論述呢？

社會運動與公共領域

出於對公共政治的嚮往，好些人善意地提醒，公民投票有助於台灣公民社會的發展與社會運動的成長，也就是朝向公共化邁進。這種苦心飴旨令人動容，不過善意難敵現實的背叛。首先，社會運動可以激發風潮、產生壓力，但是超越政治權力的結構性優勢，實屬奢望。不少國家容忍社運的某些角色，但試問，今天哪個國家是由社會運動主導政治日程的？

其次，社會運動與公民投票的性質和目標迥異，兩者之間其實存在著緊張。社會運動以特定的議題與多元的身分為動力，原本便與政治運動的整體一元傾向對立，也不會容許運動完全訴諸政治手段與政治身分。社運更希望衝開政治勢力的壟斷局面，建立自主的社會領域。若從公投角度看社會運動，不啻期待社會運動變成壓力團體，準備用公投影響公共政策。這當然不是社運眼裡自己的使命所在。

至於公投與公民社會、公共領域的關係，就更令人生疑。論者多已指出，公民社會繫於一個由公共討論所構成的公共領域。那麼公投這個制度，到底是以討論為重心，還是以投票為重心？理論上，公民投票裏也有討論，可是政治分光鏡的優勢，容許我們討論嗎？如果表態、宣傳、攻擊不算討論，台灣這些年來，有幾個社會議題曾經產生過「討論」？核四議題爭論十餘年，可曾有過哪一位介入者被對方的說理說服，改變自己的立場？不可能改變立場的言辭交往，能稱為討論嗎？如果公投以投票為高潮，討論不過是宣傳性質的前戲，又能帶出來甚麼公共領域？今天我們求公共領域而不可得，誠然遺憾，可是寄希望於一個性質與公共領域相左的公民投票來催生，豈非緣木求魚？

凝具共識論

那麼公民投票能不能凝聚共識，對內加強團結，對外展示主權意志呢？這個可能性不容否認，但是就三二零公投而言，執政當局似乎志不在此。將公投與總統選舉同時舉行，焉能不讓選舉的敵我割喉死戰延燒到公投？不過這是次要的憂慮。我們更該關心的是，用公投形成共同意志，是一個甚麼樣的過程？它與藉著社會生活中交往討論而形成共同意志，有甚麼區別？簡單言之，前者是政治權力所操作塑造的共識，是政治結構的產物，反映著政治場域裏的爭議、疑忌以及權力關係；後者則是以生活世界為基礎的共識，反映著其間的分歧、欺騙與壓迫，也反映了在分歧壓迫之間尋找合作條件的努力。差別在於，在理想狀況下，後者多了幾分說理與公平，前者即使落實了政治平等，最後註定不免要以票數逞其霸道。

我無意醜化公投而美化其他求取共識的途徑，更不相信後者一定能獲得美好的結果。但是，對任何社會，共同意志乃是極為珍貴、也極其危險的理想。共同意志有助於一個政治共同體找到整合的自我，卻也可能將社會變成一統的利維坦。要得其利而避其弊，關鍵在於形成共同意志的途徑，能否謹守憲政與法治的原則，能否發揚多元與自主，能否針對不同的政治價值進行批判的評價和融匯。這些考慮，或許治絲益棼，可是簡單明快的方法又何在呢？難道公投這種新版的民主集中制，就是追求共同意志的不二法門嗎？

價值的分享與分歧

反對公投如我者，畢竟與贊成公投的朋友，分享著好些重要的價值與觀點。我們都對於民主有信心也有期待，對於人民的權利與能力有珍惜也有肯定，相信民主的條件繫於集體生活的公共化、相信正當而合理的決策只能來自公共討論，也因為「選舉總路線」戕害了社會的民主生機，而感慨遺憾。

那我們的分歧在哪裡呢？容我簡單分析。台灣歷史的積累（其他國家也少有例外），呈現了兩項動向互異的訴求：一是追求開放進步的社會、二是追求獨立完整的國家。前者是多年來泛民主運動（包括社運）的動力，後者則是各種台獨、本土運動的嚮往。這兩項訴求代表著迥異的價值，相互衝突，卻又不能有所偏廢。繼承台灣歷史，也就繼承了它的這種曖昧遺產。認真的政治思考，不可能獨沽一味。

於是關鍵在於，你是在進步論述的脈絡裏談國家的發展與自主，還是在國家主義的脈絡裏追求社會的進步？你要讓進步的價值引導政治發展，還是讓國家自主性（「國家理由」）來詮釋和使用這些價值？我猜測，我們大家的分歧在此。公民投票所包含的進步精神與國家主義實質，生動地呈現了這個基本分歧所在。但如上面的討論所示，公投制度本身，不誠實地掩飾了精神與實質之間的矛盾。

大選之後，三二零公投就會淪為敗柳殘花。可是上述分歧是真實持久的。我們願意如實面對這中間的選擇嗎？

（本文作者為中研院社科所副研究員）《新新聞》889期論壇