◎劉靜怡
台大國家發展研究所法律組專任副教授，台灣人權促進會副會長
本文出處IThome 電腦報 2004/11/21
正當台灣逐漸被各種選舉語言包圍時，各報出現了「網路分級明年十月上路」這則小新聞，該新聞內容引述某立委對所謂「網路色情氾濫」戕害青少年的憂心──跟過去出自朝野立委的眾多質詢一樣，完全不附任何具有說服力的實證資料－─的說法，接著報導新聞局廣電處某科長回覆明年十月二十五日起，為防止十八歲以下青少年觀看色情網站，將根據「電腦網路內容分級處理辦法」，實施網路內容分級，分為限制級、輔導級、保護級、普遍級四個標準，同時由新聞局籌組中的「網路分級基金會」主其事，以便與國際接軌。這則新聞雖小，但其所宣示的法律措施，卻是一個足以成為研究各國言論和資訊內容管制手法的經典對象，值得我們暫時拋開以未成年人身心保護的萬能感性藉口，誠實地做點法理分析的功課。
新聞局今年四月和八月早已分別訂定的「電腦網路內容分級處理辦法」和「出版品及錄影節目帶分級辦法」，出自今年五月底總統公佈制定之兒童及少年福利法（「兒少法」）第二十七條，該條規定內容和目前在法理解釋上備受詬病、實務運作上出現極多不合理結果的兒童及青少年性交易防制條例第二十九條一樣，其立法應該保護未成年人的身心健康，在手段上則是一網打盡所有類型的傳播媒介，包括出版品、電視廣播、電子媒介、網際網路等，以全面防堵足以妨害未成年人身心健康的各種資訊和言論。從法理層次來看，上述立法目的背後所蘊含的價值判斷，固然沒有太多值得非難之處，不過，法律文字所鎖定的管制對象，以及目前出現在分級處理辦法中的管制手段，則是極可能有違憲和違法之虞。
首先，是否應該根據個別媒體類型的特性、媒體影響力高低和訊息接收者的防堵能力高低等等因素，來決定是否該將某一媒體列為管制對象，以及應該對該媒體採取何種管制方式，一直都是法制先進國討論相關爭議時的焦點。舉例來說，美國聯邦最高法院直到今年六月在判決以保護未成年人身心健康為目的，而規定對未裝置網路內容過濾軟體的公立圖書館切斷政府補助的Children Online Privacy Protection Act（簡稱COPA）違憲時，所提出的「政府未採取侵害最小且最為可行的管制措施，因此違憲」判決意見，都依然遵循這樣的邏輯。
因此，倘若要以他國為鑑，面對台灣這個有法律做為強制力後盾的內容分級架構，我們或許應該反問自己的是，透過法律規定進行強制分級，到底立法者和行政機關兩者，是不是已經構成了「政府未採取侵害最小且最為可行的管制措施」這個違憲條件？既然放眼看去，市場上有眾多分級標準可以選擇，有眾多自願的分級和過濾模式可以遵循，有各種可以讓父母師長自行決定用那種適合自己所要保護的未成年人身心成熟度的過濾軟體供參考，我給上述問題的答案，恐怕會偏向「違憲」此一立場。
再者，放眼國際，除了少數對網路內容監控相當嚴格的國家，例如中國、新加坡和回教國家之外，絕大多數國家都認為應以自律性的規範模式扮演引導角色比較平衡可行，若要動用法律此一強制手段者，頂多限於接收端加裝過濾裝置（即使如此，還是可能引發法律爭議，上述美國司法判決便是實例），以法律強制實施網路內容分級者，台灣堪稱首創，但卻不見得是具有光榮意義的第一名，反而極可能成為國際矚目的壓抑言論案例（例如哈佛法學院便以中國這個案例為起點，針對強制過濾網路內容的國家，做系統性的研究調查，並且不定期在網路上公佈結果），這實在值得喜歡喊人權立國口號的執政黨，和喜歡高唱言論和新聞自由但卻也一直高度贊成這種強制分級立法的在野黨文教立委們，共同思考。
內容分級既然已經成為法律強制規定，那麼，網路內容分級制度如何設計，便成了唯一得以減緩上述全面性禁止規定所造成的衝擊的管道，然而，仔細檢驗新聞局所訂定的分級辦法，卻是同樣一網打盡，雪上加霜。舉例來說，連「實際提供網頁內容資訊者」（也就是幾乎所有網路使用者都會扮演的角色）也必須負擔標示內容等級的法律責任，很可能可被認定為屬於違憲判斷上所謂過度沉重的言論發表或資訊傳輸負擔，值得斟酌。至於所謂籌設中的「網路分級基金會」，則僅具有上述分級辦法這種行政命令層級的依據，在法律授權依據上本即具有相當高的爭議性，行政機關編列經常性的經費成立此一可以要求人民移除網頁的基金會，有巧立白手套之嫌，至於網路相關業者捐助經費，是否也代表業者認同這種用法律強制終端消費者分級卻游走法律邊緣的體制呢？相信都是值得大家進一步釐清的問題。至於新聞局是否過度引申兒少法的罰責規定（違反媒體分級辦法，對兒童及少年提供或播送有害其身心發展之出版品、圖畫、錄影帶、影片、光碟、電子訊號、網際網路或其他物品，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並得勒令停業一個月以上一年以下)，強制業者屈從於這個強制分級體制之下，也該是業者向消費者表明態度的時候了。
最後，目前分級標準所採取的Internet Content Rating Association（ICRA）標準，本身是利益團體的產物，由於網頁資訊成長量驚人，採取此一標準分級成功者，在目前網路資訊分級的數據上不具有任何說服力，跟國際接軌更沒有必然關係，不該將之和「國際標準」劃上等號，因為這充其量只具有產業協定的地位，不應該在目前立法強制的架構下，直接稱其為「國際標準」，否則幾乎無異於將之視同具有國際條約的地位，極可能造成嚴重混淆和誤導。至於這個分級標準的定義對象，不僅包含色情暴力相關的內容，還廣及政治醫學種族宗教等內容，在台灣此一特定社會文化脈絡下是否具有可行性，也該充分辯論，否則，依筆者的判斷，不但每天政府官員和立委的言論內容應該列為限制級，連所有新聞頻道的新聞和政論節目內容，也無一得以倖免。美國在上述COPA實施後，各大兒童網站的經營大幅萎縮，反而使兒童失去屬於自己的網路天地，是個教訓，網路分級制度是把具有劣幣驅除良幣潛力的雙面刃，這種足以將網路產業逼走的制度，何以當初會列入所謂的「知識經濟發展方案」，真令人大感困惑。
