2009/10/14 工商時報
【本報訊】
衛生署長楊志良上台以來，對於許多相關業務的發展，常常令人為其捏一把冷汗。先前強力表態將健保費率從4.55％調漲至5％的主張，頓然引起社會一片質疑，最後逼得他趕緊補充說明，在地方政府欠繳保費問題未解決前，絕對不會調漲費率，才暫時平息了眾怒。未料此風波剛過不久，日前在立法院備詢時，楊署長又拋出了一個震撼彈，表示為照顧國民健康，他支持對檳榔開徵健康福利捐，希望以價制量，減少民眾對檳榔的消費。同樣地，這個議題又遭到社會普遍的撻伐，最後又趕緊以技術困難為由，表示衛生署只是有規劃的念頭而已，噤聲不敢再提。平心而論，像楊署長這種率性敢言的政務官，在當今政壇上是個「異類」，勇氣可嘉。惟公共政策的推動不能只靠「唐吉柯德式」的理想，除了要有專業堅持之外，還要懂得政治藝術才行。
檳榔與口腔癌、咽喉癌及食道癌等的關聯性，在醫學上幾乎已被確定，其與菸酒等產品都是屬於會對人身造成危害且具有強烈成癮性的「劣價財」（Demerit goods）。世界衛生組織（World Health Organization）對於這些財貨曾提出各種有效的方法來達到抑制的效果，其中最被建議的經濟性手段就是課稅。此外，檳榔的種植還會造成水土保持等生態環境的破壞，以及增加整體健康保險或社會福利體系負擔的增加，而這些「外部成本」並沒有真實反映在檳榔的市場價格上。如果透過課稅，將這些成本內部化，進而提高價格達到制約消費效果，則它不啻是一個符合租稅理論的好政策。從這個角度言，楊署長開徵檳榔捐的主張毋寧是一項正確的想法。
然而，檳榔產業的發展涉及經濟、社會、文化、環保、健康與生態等各個層面，這使得任何與其相關的政策或制度的變革都更為複雜與困難。其實，行政院早在民國86年已實施「檳榔問題管理方案」，其中雖曾論及「將檳榔業納入公司、行號依法加強管理，並予課稅」，但迄今卻仍然成效不彰。台北市政府更曾於民國89年提出「台北市檳榔衛生管理自治條例」，為全國首創的檳榔管理法律。可惜該法在議會審議中，引起極大的爭議，終至被議會要求撤回而功敗垂成。由此可見，檳榔問題解決的不易與棘手。嚼食檳榔已經成為台灣一種獨特的本土文化，尤其是它本身亦是台灣階級的一種象徵，大部分的紅唇族都是中下階層的勞工。在台灣現行的政治環境下，要對檳榔施予任何管理或課稅，都很容易發酵為民粹話題，被蓋上一頂「剝削」弱勢族群的大帽子，轉化為階級鬥爭。尤有甚者，如果再被有心政客操弄成「南北」的對抗，則社會將更形混亂與受傷。
檳榔產業不論從種植面積、產量或產值而言，早已經成為台灣一項重要的農業經濟作物，以此為生計的攤販與就業人口，更是為數眾多，政府絕對不可輕忽政策的影響效果。此外，從法律執行面言，檳榔捐的課徵目前尚無法源，不似菸酒，政府不但依據菸酒稅法課徵菸酒稅，且還可根據全民健保法開徵健康福利捐。衛生署若要課徵檳榔捐，首先須另訂定「檳榔健康捐徵收條例」作為法源，送立法院審議，通過與否，充滿不確定的變數。不過，台北市政府的例子，應可引以為鑑。再加上檳榔的產銷經營型態特殊，不但零售商數量龐大，以檳榔攤形式居多，且產地販運商（批發商）市場的控制力量很強，儼然成為檳榔價格的領導者。在此情況下，政府現行對檳榔課徵營業稅即已困難重重，如今若再加上對檳榔課徵健康捐，如何確保課徵成效，的確是行政單位（不論是衛生署或國稅局）的一大考驗。
楊署長之所以談到檳榔捐，乃是立委質詢時，關切健保財務虧損嚴重，因而順便問及其對開徵檳榔捐的立場。由此可知，雙方似乎只是在討論把檳榔捐的課徵當成是解決健保財務失衡方法之可能性，怎奈卻因此而引起社會廣大的反彈與批評。其實，如果衛生署真的考慮要以對「劣價財」的課捐來協助解決健保財務問題的話，在現行體制下，根本就不用大費周章去找檳榔的「麻煩」，只要轉個彎改從酒品著手即可。這樣做有其實際的便利與好處：其一，目前健保法已規定酒品可以課徵健康捐，故衛生署不必為法源傷腦筋，程序簡單的多。其二，酒的製造為特許產業，有「菸酒管理法」為基礎，開徵簡便。再加上國稅局本就已對酒課徵酒稅，衛生署只要委託其代徵健康捐即可達到目的，與現行菸稅與菸捐的關係完全一致，容易實施。其三，酒品健康捐係因「全民健保」而課，故大部分的錢用於健保準備金，乃名正言順之事。若以檳榔捐代之，除非在健保法中將檳榔納入課徵範圍，否則將來在分配收入用途時未必一定對健保有保障。
雖然我們知道健保財務問題的解決需要更整體周延的考量與規畫，開徵健康捐充其量只是補救性的措施。然而，即使如此，衛生署放著現成的「利器」不用，而去捅一個可能被螫得滿頭包的馬蜂窩，未免太過愚蠢了些。