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【2001.7.3　文章提交者:所羅門　加貼在貓言無忌】

1993年10月5日，國務院頒佈了《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》的第129號令，隨即，廣播電視部爲配合129號令而制定了11號令的實施細則。

國務院129號令第3條規定：“國家對衛星地面接收設施的生産進口銷售安裝和使用實行許可制度”。強調設置衛星地面接收設施接收境外（含港澳臺地區）衛星電視，必須按國務院第129號令及廣電部11號令的規定報廣播電視行政部門審批。

緊接著，北京廣播電視局，北京市工商行政管理局，北京電子工業管理辦公室，北京市公安局，北京市國家安全局，北京海關發佈的聯合公告中第6條明確規定：“禁止個人安裝和使用衛星地面接收設施”。

從國務院129號令的許可制度發展到北京市政府乾脆明確禁止公民個人安裝接收境外衛星電視節目。都說明了中國大陸的公民在人類即將進入二十一世紀、中國改革開放已經歷二十多年的今天，中國公民卻無法享受科技、文明的成果，無法打開窗戶去審視、欣賞、批判或與外部的世界進行交流。

一，國際法上衛星電視廣播的問題點

在資訊發達的今天，通過地球同步軌道衛星進行電視廣播不僅帶來了通訊的革命，而且大大促進了國際社會的文化交流。雖然地球正在演變成一個地球村，可是由於地球村中每個國家的社會制度以及意識形態不盡相同，而衛星電視廣播的範圍卻跨越了國界。因此，衛星電視廣播在國際法上就必然會涉及到國家主權不容干涉與國際人權權利中各國公民有自由接收和發送資訊自由的衝突。

衛星電視廣播的國際法淵源有幾種，但最重要的可以說還未形成，由於各國意見分歧很大至今未能簽定一部國際公約。自1968年這個問題被提到聯合國和平利用外太空委員會以來，至今沒有達成協定。主要涉及的以下的問題。第一，資訊自由和不干涉原則的對立。在衛星電視節目廣播方面最大的問題是過去東歐國家以國家主權和不干涉內政原則爲理由，強烈反對對另一國領土播放衛星電視節目，認爲衛星電視播放國對另一國沒有放送權或著落權。與之相反，西歐國家則根據自由傳播資訊的原則主張自由進行電視廣播。第二，關於擴散的問題，通過衛星電視廣播其輻射範圍將覆蓋很廣泛的地區，所以，僅限於對本國領土範圍廣播幾乎是不可能的。衛星電視廣播內容會無意識地傳送到其他國家領土上，這就叫作“擴散”。過去東歐國家不僅反對向別國進行直接地衛星電視廣播，而且對擴散問題也特別敏感，他們主張限制擴散節目內容，認爲放送國應經可以接收到該節目的外國的事先同意。不過在東歐國家社會主義制度的解體之後，隨著北約的東擴，原先的東歐國家就上述問題的強烈反對態度已有所轉變。

值得一提的是1982年聯合國大會通過了《關於各國利用人造衛星進行直接廣播應遵守的原則》它由11個條款組成。其主要內容爲：利用衛星進行國際直接電視廣播活動的進行，不得侵犯各國主權和不得違反不干涉原則；並不得侵犯人人有尋求、接收和傳遞情報的思想的權利；從事衛星活動應遵照國際法，包括《聯合國憲章》、《外太空條約》等有關規定並有權享受直接活動帶來的利益；各國對該活動負有國際責任；有關國家有進行協商的權利和義務。

儘管有《關於各國利用人造衛星進行直接廣播應遵守的原則》，但實踐上又缺乏可操作的具體公約或細則，同時也缺乏具體的監督機構和爭端解決程式。

筆者認爲應建立一個全球性的衛星電視廣播組織，其主要任務是以上述《原則》和未來的衛星電視廣播公約爲基礎協調、仲裁成員國之間的爭端。促成成員國在利用衛星進行國際直接電視廣播活動的同時，不得侵犯各國主權和不得違反不干涉原則；同樣也不得侵犯人人有尋求、接收和傳遞情報和思想的權利。

二，禁止公民個人接收境外衛星電視節目與中國憲法的衝突

目前，在東半球與地球同步軌道上的發送電視廣播信號的衛星不少於70顆，以平均每顆衛星同時播送5套不加密的免費收看的節目來計算，則有350套節目正在全天候地廣播，東半球國家的住民如果需要則可以收看其中相當部分的節目。從這些衛星電視廣播的內容上來看有影視，娛樂，商業廣告，新聞報道，時事評論，財經動態，體育，科技等，當然免不了有一些媒體利用衛星電視廣播向別國傳播其文化價值觀，其中既有對他國政策中肯的或不恰當的批評也有爲其本國的霸權主義政策作宣傳和粉飾。問題是在國際社會中，至今尚無一個有權評判各國衛星媒體廣播的內容是否公正和客觀的專門組織。如果中國政府僅以衛星電視廣播的部分節目內容有可能誤導中國觀衆的意識形態爲理由，而簡單地加以禁止收看，筆者以爲這絕對不是一個明智的選擇。在當今的資訊時代，行政機關已無法從根本上排除外部世界的資訊，公民個人即使不能收看西方的衛星電視廣播節目也可以通過無線電短波接收資訊，更何況電腦的因特網上的資訊也是時刻不斷地播出境外的新聞，即使有關部門當局能夠封住一部分網址但是不可能封住所有的境外網址。由此可以得出一個結論，在當今世界中在技術上要想封住境外各種渠道的資訊是不可能的事。從指導思想上企望以禁止公民接收外部資訊爲手段，使本國公民在純樸的、不受外部干擾的、全國人民思想統一的環境中生活是幼稚和可悲的，這種方法至多反映了變相的民族自卑感而已。任何國家的政府下令禁止國內公民收聽，收看外國媒體的新聞內容，這不僅會引起國內人民對政府的對立情緒，同時也必然招致國際社會向該國就人權問題進行指責。

其實從中國的國內法來看，禁止公民個人收看境外衛星電視廣播的做法是與中國憲法的精神相抵觸的。中國現行憲法對於公民是否有自由接收資訊的權利沒有作出過明確的條款規定，然而從相關條款的中國憲法第40條規定：“中華人民共和國公民的通訊自由和通訊秘密受法律保護”來看，筆者認爲這一條款暗含了公民享有自由地接收資訊的自由。所謂“通訊自由”在傳統的觀念上往往理解爲公民享有信函、電話方面的交流和勾通而不受干擾的自由。隨著科技的發展“通信的自由”理所當然地包括了無線電廣播的收信、國際互聯網的資訊交流以及衛星電視廣播的接收之自由，之所以這樣理解是因爲“通信”的概念其內涵和外延均包括了資訊勾通和資訊交流自由的意念，憲法對“通信自由”並沒有在手段和方法上作出過任何限制性的解釋。

在憲法所保障的公民權利和自由中，國家通過行政法規或命令來規範某一領域的公民的自由是因爲如果不加以規範個別公民的這種自由權利就有可能侵犯到他人的自由和權利、甚至侵犯到國家和社會的利益。因此，政府行政機關在不違反憲法的前提下，對某些領域建立許可制度是可行的。例如，公民有駕駛行車的權利，但必須通過國家機關設定的駕駛員考試制度，在遵守交通法規的前提下才可以“自由”地駕駛。

不過，筆者認爲國務院和地方行政機關在特種領域中規定申請許可制度應該十分慎重和考慮全面的，如果以許可制度爲手段，本質上禁止公民個人的通信自由則顯然是違反中國憲法的。而國務院129號令以及其他一些行政機關所作的公告或解釋是與中國憲法第40條規定的精神相違背的。

國務院129號令人規定只有下列單位和場所才可以申請接收境外衛星電視廣播節目：（一）級別較高、規模較大的教育、科研、新聞、金融、經貿等確因業務需要的單位；（二）三星級或國家標準二級以上的涉外賓館；（三）專供外國人和港、澳、台人士辦公室或居住的公寓等。筆者認爲這些條款問題很多，雖然是爲了營造一個良好的外商投資環境，但是該規定與中華人民共和國憲法相抵觸，尤其是第三款的規定從本質上來說具有歧視本國國民的特徵。

中華人民共和國憲法第三十三條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律上一律平等”。至少香港、澳門（1999年12月20日回歸祖國後）的華人是具有中華人民共和國國籍的。他們在中國大陸是沒有任何理由在法律上有優越于大陸公民的權利的。同樣“臺灣人”在中國大陸也必須服從中國法律的管轄。沒有什麽“臺灣人”可以在法律地位上優越于大陸公民的道理。外國人在中國大陸除部分享有外交特權者以外，所有的外國人應服從屬地管轄。中國憲法雖然沒有明確規定這部分外國人在中國境內必須與中國公民在法律上一律平等，但是按照國際慣例，在他國的普通外國人其最高的權利享受是國民待遇。而保護普通外國人享有在中國境內其法律地位超越中國公民的特權，反映了國家的政府機關管理層次的民主法制意識的匱乏。

根據中華人民共和國憲法第五條第二款的規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。很顯然國務院第129號令及廣電部第11號令、北京市政府部門的聯合公告、上海市音像管理處的“告示”等，其內容形式上是許可制度，本質上是禁止中國公民享有憲法所保障的權利。因此，上述行政法規是與中華人民共和國憲法的精神相違背的，是應該廢除的。

三，衛星電視廣播的規範化與利用

鑒於衛星電視廣播領域發展的不可逆轉性，以及禁止本國國民接收資訊的違法性。因此，中國政府未來在衛星電視廣播的問題上，若採取禁止的手段則是治國之大忌。筆者認爲中國政府應做二件事。首先，在國際上應積極推動建立一個衛星電視廣播條約組織，以規範衛星電視廣播發送國與受信國之間權利與義務關係、促進資訊播送的自由與不干涉別國內政原則的尊重和協調，同時應規定這一國際組織在其成員國之間就是否有違反《關於各國利用人造衛星進行直接廣播應遵守的原則》而發生的爭端之問題，有受理、裁定的職能。筆者認爲建立這種國際協調的方法，對於限制發達國家對發展中國家內政的干擾是有益的。作爲常任理事國的中國理應在聯大提出議案。其次要做的是，還中國公民有接收衛星電視廣播資訊的自由。打開窗戶必然會有蒼蠅飛進，對於境外個別淫穢節目，應通過外交或法律的手段來追究其國家責任；對於境外一些尚未構成干涉別國內政的輿論宣傳節目，中國政府應學習外國的先進經驗，以衛星電視廣播爲手段加強宣傳十一屆三中全會以來中國改革開放的成就，同時以擺事實、講道理與西方國家的人民進行對話。

事實上，境外的電視廣播節目未必都與中國政府過不去。在中國大陸接收香港的鳳凰衛視節目的用戶至少占衛星接收族的七成以上（有關專家推測），鳳凰衛視集新聞報道、政治事實評論、娛樂爲一體及時和較全面地報道了全球和兩岸三地的新聞，它不僅能每次實況報道中國元首和政府首腦在境外的國事訪問中的記者招待會，而且在國內外重大事件發生之際，它能及時作專題報道。如98年國內的洪水災害專題報道比中央電視臺的報道更早、更全面和深入；當中國大使館遭美國爲首的北約襲擊後不久，鳳凰衛視就連續推出了系列的專題節目《中國人今天說不》，該節目的及時性或生動性又明顯優於中央電視臺的同類節目。從鳳凰衛視成立至今的三年多來，它始終配合大陸的改革開放、表達華人的心聲，在維護國家主權和尊嚴方面也作出了積極的貢獻，如果大陸公民不能自由地收看鳳凰衛視這一類健康的節目，則對於中國的國家、社會利益來說都是一種精神財富的損失。同時還會引起大陸公民對政府的反彈情緒。

另外，在中國大陸能收看到的衛星廣播節目中較爲引人關注的有美國有線（CNN）、美國之音（VOA）等節目。CNN是全天候地用英語報道世界各地的重大新聞，以及新聞分析；目前，美國之音則每星期四個晚上邀請專家和學者以中文通過衛星電視廣播以及無線電短波與中國觀衆、聽衆進行對話（由中國觀衆、聽衆打免費電話），欄目有《中國論壇》、《經濟論壇》、《美國叢談》及《美中話題》，通過觀察，在政治性的議題中，即使在平時也總有相當一部分的觀衆和聽衆對美國之音邀請的嘉賓所持有的有些觀點提出質疑或進行嚴厲的批判。尤其是在中國大使館遭到襲擊後不久，幾乎所有的中國觀衆和聽衆在該節目中對美國的霸權主義行徑提出了強烈的譴責。因此，筆者認爲對於在中國人民心中的道德標準、是非判斷能力，中國政府是不應該也沒有理由懷疑的。政府爲了人民的利益所作的事情，相信人民是會支援的；什麽時候政府的行爲人民不理解、不支援，往往說明問題不是出在人民身上而是在政府的身上。

在相信人民群衆有判斷是非能力的基礎上，中國政府應該把新聞、時事評論工作做得更及時、更有可看性。不僅如此，我們還要讓世界更進一步地瞭解中國。既然美國之音向中國大陸開通了觀衆和聽衆的免費對話節目，那末，中國政府就應該化被動爲主動，採取積極的姿態組建一個VOC（中國之音）由專家和學者與美國觀衆或聽衆進行對話的節目。儘管最近中美關係處於較緊張的狀態，但是以長遠的觀點來看，不僅中美兩國政府應進行對話和勾通，而且兩國人民也應該進行對話和交流。在美國本土的大部分美國人對遙遠的中國並不完全瞭解，更不瞭解今天改革開放的中國。如果中國政府能夠利用衛星電視廣播與某些國家的人民進行交流和勾通，筆者相信著無疑會給中國的改革開放事業帶來極大的好處。

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